网传特别国债置换隐性债务为何落空

       为加大力度支持地方化解债务风险，财政部近期明确拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。不久后，网上传出可能采取特别国债来置换地方政府存量隐性债务，即中央财政来背部分地方政府隐性债务。但这一传言落空。

　　11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。

　　中央财经大学教授温来成告诉第一财经，此前财政部提出的用较大债务限额去置换隐性债务，其实就是指增加地方政府显性债务额度去置换地方隐性债务，而非传言的用特别国债去置换。此次议案名称也印证这一点。

　　事实上，此前化解地方债务风险一直采取的是用地方政府债券置换隐性债务，比如2019年以来发行了近4万亿元地方政府再融资债券来置换隐性债务。今年还发行了超8000亿元地方政府新增专项债券用于支持化解存量政府投资项目债务。

　　尽管有一些专家呼吁发行特别国债或国债来置换地方政府隐性债务，但从目前来看，官方最终并未采纳这一建议，而是沿用此前的用地方政府显性债务置换隐性债务策略。所谓地方政府隐性债务，是指政府及其部门在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务。

　　为何不采用特别国债去置换地方隐性债务？

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，债务置换以时间换空间，是落实“在发展中化债”，避免了刚性化债导致的收缩效应。至于采用特别国债还是地方政府债务来置换隐性债务则各有优劣。用特别国债来置换地方隐性债务，意味着中央兜底地方债，好处是一次性解决问题，但这可能不利于强化纪律约束，以及对部分规范举债的地方不公平，需要识别哪些债务是由于地方承担中央事权导致的，短期内识别成本高。

　　“从目前来看，增加地方债务限额既实现了拉长周期，隐性债务显性化，实际上也是一年来一直推进的做法，债务仍在地方，相对中央兜底而言更有利于强化纪律约束。”罗志恒说。

　　当前防范化解地方债务风险一个基本的原则，是打破地方政府认为中央政府会为地方债“买单”的“幻觉”，中央对地方债实行“不救助”原则，省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责，通俗地讲，也就是“谁的孩子谁抱”。

　　这一基本原则一直在各类文件和场合中反复强调。比如，2014年国务院印发的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》明确，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

　　今年9月公开的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》显示，在部署下一步防范化解地方债务风险时，首要强调统筹好风险化解和稳定发展，进一步落实好一揽子化债方案，省负总责、市县尽全力化债，逐步降低债务风险水平。

　　如果此时中央财政通过发行特别国债直接帮地方偿还部分隐性债务，显然有违上述基本原则，存在道德风险。而且这对此前一直积极化解隐性债务的地方，尤其是隐性债务实现清零的地方，显然也不公平。

上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，此次化债继续沿用此前的地方债务置换隐性债务，符合原来的管理思路，即中央对地方债实行不救助原则，也有利于加强省级政府的自我约束。如果采用国债置换隐性债务，相当于中央对地方债兜底，那些此前积极化解隐性债务的地方吃亏，而违规举债多的地方则受益。

　　财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，采用地方政府债务置换隐性债务，体现了地方债“谁的孩子谁抱”，置换隐性债务后的政府债务，依然记在此前隐性债务缩窄的地方，不会导致“你举债我偿还”不公平问题。如果采用中央用特别国债置换隐性债务，会对隐性债务少的省份不公平。

　　罗志恒表示，化债不仅要关注置换规模和实施方式，更要看到有利于地方政府轻装上阵的行为效应和背后蕴含的激励约束机制。

　　中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，由地方政府债务置换隐性债务，相关债务涉及产权问题比较容易处理。但若用国债去置换隐性债务，将使得债务背后的产权管理问题非常复杂。

　　对于外界十分关心的这一轮地方政府债务置换隐性债务的规模、化债时间、如何分配等细节，有望在后续逐步揭晓。但这轮化债的目的和影响则相对确认。

　　财政部部长蓝佛安近期在国新办发布会上表示，前述这项即将实施的化债政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）。

　　财政部数据显示，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。在地方政府显性债务方面，截至今年9月末，全国地方政府债务余额约44.74万亿元，控制在全国人大批准的限额之内，风险总体安全可控。

编辑：金文婕

审核：王仕伟

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